Høring over udkast til forslag til lov om epidemier m.v. (epidemiloven)

12. november 2020

Vi kan ikke undvære en epidemilov – men retssikkerheden må ikke krænkes, og fagligheden skal være på højeste niveau

1. Generelle bemærkninger
Lægeforeningen anerkender behovet for, at myndighederne har de nødvendige redskaber for effektivt at kunne bekæmpe og inddæmme smitsomme og andre overførbare sygdomme. Det er derfor af væsentlig betydning, at der vedtages en ny epidemilov til erstatning for den lov, som ophæves den 1. marts 2021.

Lægeforeningen hæfter sig ved, at lovforslaget i meget vidt omfang lægger op til at permanentgøre de beføjelser, som især sundheds- og ældreministeren blev tillagt ved de to hastelove, som Folketinget vedtog i marts 2020 med henblik på at håndtere den aktuelle corona-pandemi.

Lægeforeningen lægger afgørende vægt på, at disse beføjelser, der på en række punkter giver hjemmel til at iværksætte særdeles vidtgående foranstaltninger i forhold til såvel enkeltpersoner som institutioner og virksomheder, alene bringes i anvendelse, når helt særlige og tungtvejende grunde taler herfor.  Lægeforeningen finder, at der under den igangværende corona-epidemi har været iværksat for vidtgående foranstaltninger, f.eks. på plejehjem, hvor beboernes selvbestemmelsesret i meget vidt omfang blev sat ud af kraft. Lægeforeningen bemærker i den forbindelse, at jo mere begrænset viden, der findes om en given smitsom sygdom, jo mere problematisk vil det være at fastsætte meget vidtgående begrænsninger i den enkeltes selvbestemmelsesret.

Desuden er Lægeforeningen stærkt optaget af, at ikke alene de enkeltpersoner, der kan blive omfattet af foranstaltninger efter loven - men også de læger og andre sundhedspersoner - der i praksis vil skulle stå for at gennemføre disse, nyder en høj grad af retssikkerhed.

Lægeforeningen finder det positivt, at lovforslaget i højere grad end den gældende epidemilov tydeliggør, hvilke foranstaltninger der primært vil kunne iværksættes ud fra en sundhedsfaglig vurdering, og hvilke der først og fremmest vil bero på en politisk beslutning. Foreningen finder det imidlertid afgørende, at også de politiske beslutninger om at iværksætte foranstaltninger, der har store samfundsindgribende konsekvenser, træffes under inddragelse af den højest tilgængelige sundhedsfaglige viden og rådgivning.

Lægeforeningen kan desuden bakke op om, at der lægges op til at indføre en mere tydelig ansvarsfordeling i loven, og at flere aktører, herunder regioner, kommuner og juridiske personer, får et eksplicit ansvar for at deltage i forebyggelsen og inddæmningen af smitsomme sygdomme.

Herudover anerkender Lægeforeningen, at forebyggelse og håndtering af smitsomme sygdomme forudsætter indsamling og behandling af personoplysninger, herunder følsomme helbredsoplysninger, og at det er vanskeligt at fastsætte på én gang præcise og anvendelige regler for denne indsamling og behandling. Trods dette mener Lægeforeningen, at de regler om videregivelse og behandling af personoplysninger, som foreslås, flere steder er for vidtgående, også henset til, at denne videregivelse kan føre til, at patienten får et påbud om f.eks. at lade sig isolere, indlægge eller behandle mod sin vilje.

2. Bemærkninger til lovforslagets enkeltelementer

2.1. Sundhedsfaglig ekspertise bør inddrages i beslutningen om, hvorvidt en sygdom er samfundskritisk
Lægeforeningen hilser den nye kategorisering af smitsomme sygdomme velkommen og noterer sig, at det er Sundhedsstyrelsen, som er den øverste sundhedsfaglige myndighed, der fastsætter nærmere regler om, hvad der udgør henholdsvis en smitsom sygdom og en alment farlig sygdom, mens det er sundheds- og ældreministeren, der fastsætter regler om, hvilke sygdomme der er samfundskritiske. Lægeforeningen hæfter sig samtidig ved, at det er sygdommens kategorisering som henholdsvis smitsom, alment farlig og samfundskritisk, der afgør, hvilke konkrete foranstaltninger der vil kunne iværksættes efter loven. 

Lægeforeningen er enig i, at det i sidste ende bør være en politisk beslutning at fastsætte de mest vidtgående foranstaltninger, der indebærer omfattende begrænsninger i samfundslivet. Lægeforeningen finder dog, at beslutningen bør træffes under inddragelse af den nødvendige sundhedsfaglige ekspertise og transparens. Ministeren bør derfor rådføre sig med den foreslåede Epidemikommission, inden der fastsættes regler om, hvilke sygdomme der vil udgøre en samfundskritisk sygdom.

2.2. Sundhedsfagligheden bør styrkes i Epidemikommission
Lægeforeningen bemærker, at det foreslås, at de nuværende 5 regionale epidemikommissioner reduceres til en enkelt Epidemikommission bestående af repræsentanter for de centrale sundhedsmyndigheder og Rigspolitiet

Det fremgår desuden af lovforslaget, at vedkommende minister vil skulle søge råd hos Epidemikommissionen, inden der fastsættes regler i form af bl.a. forsamlingsforbud, restriktioner for eller forbud mod besøgendes adgang til bl.a. plejehjem, sygehuse og klinikker eller restriktioner for eller forbud mod brugen eller adgangen til bl.a. restauranter og detailbutikker.

Lægeforeningen mener, at der også bør være repræsentanter fra driftsorganisationerne i såvel den primære som den sekundære sundhedssektor i Epidemikommissionen. Desuden bør der efter Lægeforeningens opfattelse stilles krav om, at Epidemikommissionen i forbindelse med sin rådgivning om udstedelse af regler med store samfundsindgribende konsekvenser får pligt til at inddrage andre særligt sagkyndige i forbindelse med sådan rådgivning. Det kunne for eksempel være én eller flere særlige sagkyndige udpeget af de lægevidenskabelige selskaber.

2.3. Indgreb mod enkeltpersoner bør begrænses mest muligt
Lovudkastet lægger op til at videreføre en række meget vidtgående beføjelser til at udstede påbud om indgreb i forhold til enkeltpersoner. Det gælder påbud om bl.a. undersøgelse, isolation, indlæggelse og behandling.

Lægeforeningen finder det helt essentielt, at disse foranstaltninger alene bringes i anvendelse, når tungtvejende grunde taler herfor, og kun når det er strengt nødvendigt. Foreningen hæfter sig i den forbindelse ved, at der i lovudkastet er medtaget en række retssikkerhedsgarantier, som bl.a. skal sikre, at indgreb i forhold til den enkelte alene gennemføres, når det er nødvendigt, og at det altid er den mindst indgribende foranstaltning, der skal bringes i anvendelse. Lægeforeningen bemærker, at proportionalitetsvurderingen ikke er nærmere kvalificeret i lovforslaget, og at det vil være op til den enkelte myndighed at vurdere, hvornår det enkelte indgreb er proportionalt.  

Lægeforeningen vil holde et skarpt øje med forvaltningen af disse beføjelser.  

Lægeforeningen hæfter sig samtidig ved, at påbud rettet mod enkeltpersoner som noget nyt foreslås udstedt med en tidsbegrænsning på maksimalt 4 uger - dog med mulighed for forlængelse med op til 4 uger ad gangen. Efter Lægeforeningens opfattelse bør der gælde en øvre grænse for, hvor mange gange et påbud skal kunne forlænges uden yderligere retssikkerhedsgarantier (for eksempel i form af en domstolsprøvelse). Herudover mener Lægeforeningen, at de foreslåede frister på 4 uger bør sænkes til 1 uge.

2.4. Retssikkerheden for læger og andre sundhedspersoner skal være i top
Lægeforeningen hæfter sig ved, at sundheds- og ældreministeren efter lovudkastet vil kunne fastsætte nærmere regler om adgang til at klage over afgørelser truffet efter epidemiloven. Det fremgår samtidig, at bemyndigelsen ikke vil kunne anvendes til helt eller delvist at afskære klageadgang.

Efter Lægeforeningen opfattelse er det helt afgørende, at der med lovforslaget også sker en udtrykkelig regulering af adgangen til at klage over bl.a. undersøgelse, behandling, manglende indhentelse af samtykke til behandling m.v., der iværksættes med hjemmel i epidemiloven.

Lægeforeningen finder det helt essentielt, at undersøgelse eller behandling, der iværksættes efter et påbud fra Styrelsen for Patientsikkerhed, ikke efterfølgende kan medføre kritik fra Sundhedsvæsenets Disciplinærnævn eller Styrelsen for Patientklager. Lægeforeningen lægger i den forbindelse vægt på, at en sådan behandling eller undersøgelse ikke beror på en selvstændig faglig vurdering foretaget af en læge eller anden sundhedsperson – men en forvaltningsretlig afgørelse truffet af Styrelsen for Patientsikkerhed.  

Lægeforeningen finder det samtidig helt afgørende, at der ikke skal kunne rejses en tilsynssag, endsige iværksættes tilsynssanktioner mod den læge eller anden sundhedsperson, der udfører undersøgelsen eller behandlingen.

Der bør derfor efter Lægeforeningens opfattelse indsættes en eksplicit bestemmelse i loven, som sikrer, at Sundhedsvæsenets Disciplinærnævn og Styrelsen for Patientklager ikke kan træffe afgørelse om, at sundhedsfaglig virksomhed, der iværksættes efter påbud fra Styrelsen for Patientsikkerhed, har været kritisabel, jf. klage- og erstatningsloven. En eventuel klage må i stedet behandles som en klage over styrelsens påbud.

Der bør ligeledes indsættes en bestemmelse i loven om, at faglig virksomhed, der iværksættes efter påbud fra Styrelsen for Patientsikkerhed i henhold til epidemiloven, ikke kan medføre tilsynssanktioner over for læger eller andre sundhedspersoner efter autorisationsloven.

2.5. Læger og andre sundhedspersoner skal ikke kunne pålægges af gennemføre indgreb ved magt
Lægeforeningen bemærker, at Styrelsen for Patientsikkerhed efter lovforslaget kan anmode en institution, behandlingssted eller lign. (for eksempel en sygehusafdeling eller et plejehjem), hvor en person, som en foranstaltning påtænkes rettet imod, bor eller har midlertidigt ophold, om at sikre, at indgrebet gennemføres.

Det fremgår desuden, at Styrelsen for Patientsikkerhed efter anmodning fra myndigheden eller ejeren af den institution, som styrelsen har anmodet om at gennemføre foranstaltningen, kan træffe afgørelse om at tillade, at der anvendes magt over for den person, som indgrebet er rettet imod, for at gennemføre og opretholde foranstaltningen.

Lægeforeningen finder, at det bør være muligt for den enkelte læge eller anden sundhedsperson at afvise at deltage i gennemførelsen af indgreb rettet mod enkeltpersoner, der gennemføres ved magt. Også i denne forbindelse lægger Lægeforeningen vægt på, at indgrebet ikke vil bero på en selvstændig faglig vurdering fra den enkelte læge eller anden sundhedsperson – men en forvaltningsretlig afgørelse truffet af Styrelsen for Patientsikkerhed.  

2.6. Retssikkerhedsmæssige garantier bør også gælde ved vaccination
Lægeforeningen anerkender behovet for, at der i helt særlige tilfælde med fare eller trussel mod folkesundheden kan være behov for at fastsætte regler om vaccination.

Lægeforeningen hæfter sig i den forbindelse ved, at anvendelsesområdet for den gældende bestemmelse om mulighed for at iværksætte tvangsmæssig vaccination i lovforslaget er blevet indsnævret således, at bestemmelsen fremover alene vil kunne bringes i anvendelse for at udrydde eller inddæmme udbredelse af en alment farlig eller samfundskritisk sygdom. Derudover hæfter Lægeforeningen sig ved, at bestemmelsen kun kan anvendes, når der er tale om særligt skærpende omstændigheder med overhængende fare eller trussel mod folkesundheden.

Lægeforeningen skal dog bemærke, at det ikke fremgår klart af lovudkastet, hvorvidt de persongrupper, der kan blive omfattet af regler om vaccination, også vil blive omfattet af de retssikkerhedsmæssige garantier, som skal gælde, hvis Styrelsen for Patientsikkerhed udsteder påbud om bl.a. undersøgelse, isolation eller behandling efter lovforslagets kapitel 3.

Det bør efter Lægeforeningens opfattelse fremgå klart af lovforslaget, at de samme retssikkerhedsmæssige garantier vil skulle indgå i overvejelser om, hvorvidt der vil være grundlag for at udstede regler om vaccination og ved gennemførelsen heraf.

Lægeforeningen mener desuden, at det bør være muligt for den enkelte læge eller anden sundhedsperson at afvise at foretage vaccinationer mod patientens vilje.  

2.7. Positivt at ressourcer kan prioriteres til behandling af de mest syge
Lægeforeningen finder det positivt, at det efter lovudkastet fortsat vil være muligt at fravige regler om det offentliges forpligtelser og privates rettigheder for at sikre kapaciteten til behandling og pleje af personer med et akut eller kritisk behandlingsbehov med henblik på at kunne håndtere en samfundskritisk sygdom (som for eksempel covid-19).

2.8. Forslag til regler for behandling af personoplysninger er flere steder for vidtgående
Lægeforeningen mener, at de regler om videregivelse og behandling af personoplysninger, som foreslås i kapitel 7, flere steder er for vidtgående.

Lægeforeningens bekymring skyldes blandt andet, at kapitel 7 indeholder en række forslag til bemyndigelser, som ikke i tilstrækkelig grad er afgrænset. Lægeforeningens bekymring skyldes også, at de kriterier, der udløser forpligtigelse til at afgive eller grundlag for at behandle oplysninger, flere steder er upræcise. Hvorvidt en oplysning er ”nødvendig” eller ”relevant” for myndighedernes arbejde, vil være vanskeligt at vurdere, ikke mindst under de ekstraordinære omstændigheder med stor faglig usikkerhed, hvor epidemiloven vil finde anvendelse.

Lægeforeningen er derfor bekymret for, at de beføjelser, der er foreslået i kapitel 7, kan blive anvendt til en uacceptabelt bred indsamling og behandling af følsomme personoplysninger, herunder helbredsoplysninger.

2.9. Tidligere aktivering af lægemiddelberedskabet bør også sikre mulighed for overførsel af vaccinationer
Lægeforeningen kan bakke op om forslaget om muligheder for en tidligere aktivering af lægemiddelberedskabet for bedre at kunne forebygge mangel på lægemidler samt sikring af fordeling af eventuelt begrænsede lægemidler til patientgrupper med størst behov, jf. de foreslåede ændringer af lægemiddelloven.

Manglen på lægemidler er generelt et stigende problem, som vi senest har set i forbindelse med manglende influenzavaccinationer. Lægeforeningen skal i forlængelse heraf pege på, at bestemmelserne også bør sikre muligheden for at overføre vaccinationer fra apoteker m.fl. til alment praktiserende læger for at sikre, at alle borgere i målgruppen får mulighed for at blive vaccineret. Det gælder bl.a. borgere, der af sikkerhedsmæssige årsager skal vaccineres af en læge.  

3. Tekstnære bemærkninger

§ 2, stk. 3 – Betegnelsen ”alment farlig sygdom” kan være misvisende
Det kan overvejes, om betegnelsen ”alment farlig sygdom” med fordel kunne erstattes med ”særligt farlig sygdom”.

§ 4 – Uklarhed om Epidemikommissionens kompetencer
Det fremgår af bemærkningerne til § 4, at Epidemikommission ikke vil have bestemmende indflydelse på myndighedernes beslutninger og foranstaltninger efter loven, men alene en rådgivende funktion på baggrund af den sammensætning og faglighed, som Epidemikommission foreslås at besidde.

Det fremgår dog også, at Epidemikommissionen på baggrund af bl.a. smitteudviklingen vil skulle vurdere, om de iværksatte tiltag er tilstrækkelige, skal ophæves, forlænges eller suppleres af yderligere tiltag.

Efter Lægeforeningen opfattelse rejser dette tvivl om, hvorvidt Epidemikommissionens funktion reelt alene er rådgivende.

§ 6 – Pligt til at holde sig orienteret bør modsvares af krav til myndighedernes kommunikation
I medfør § 6 vil enhver myndighed og juridiske personer skulle holde sig orienteret om relevante anbefalinger og vejledninger om håndtering af smitsomme sygdomme.

Efter Lægeforeningens opfattelse bør denne forpligtelse modsvares af krav til myndighederne om, hvordan anbefalinger og vejledninger kommunikeres. Erfaringerne fra foråret 2020 viste, at det var vanskeligt for sygehusafdelingerne og for lægerne i almen praksis og speciallægepraksis at holde sig orienteret om gældende retningslinjer, og at det bl.a. skyldtes den måde, som ændringer blev kommunikeret på. 

§ 8, stk. 4 – brug af ikke-evidensbaserede foranstaltninger bør begrænses mest muligt
Af bemærkningerne til § 8, stk. 4, fremgår om fortolkningen af nødvendigheds- og proportionalitetsprincipperne ved indgreb over for enkeltpersoner, at ”…forebyggelsen og bekæmpelse af smitsomme sygdomme selvsagt er forbundet med betydelig usikkerhed og uforudsigelighed, og at kriterierne således ikke er til hinder for, at der ud fra et forsigtighedsprincip for at beskytte personer og samfundet kan fastsættes foranstaltninger, som der ikke foreligger evidens for eller viden om virkningen af”.

Det er efter Lægeforeningens opfattelse i udgangspunktet stærkt problematisk at iværksætte vidtgående indgreb over for enkeltpersoner og det resterende samfund, uden at der foreligger evidens eller viden om effekterne.

Lægeforeningens anerkender dog samtidig, at der ved forekomst af hidtil ukendte smitsomme sygdomme kan være tale om et begrænset vidensniveau. Det er derfor afgørende, at der hurtigst muligt etableres den nødvendige viden om effekterne af forebyggende foranstaltninger, og at der klart og åbent kommunikeres om det manglende eller begrænsede vidensniveau.

§ 43, stk. 2 – Behov for præcisering af pligt til videregivelse af patientoplysninger
Det foreslås i § 43, stk. 2, at sundhedspersoner forpligtes til at videregive relevante personoplysninger, herunder helbredsoplysninger, hvis sundhedspersonen får kendskab til, at en patient har en særlig risikoadfærd, der vurderes at kunne være relevant for styrelsens beslutning om at træffe foranstaltninger i medfør af lovforslagets kapitel 3. Det forslås desuden, at denne videregivelse vil kunne ske uden patientens samtykke. 

Videregivelse af oplysninger uden patientens samtykke kan udgøre et væsentligt brud med fortroligheden i læge-patientforholdet og kan dermed være en trussel imod det tillidsforhold, som er nødvendigt for en effektiv patientbehandling. Dette gør sig i særlig grad gældende, når videregivelse af oplysningerne har til formål at danne grundlag for foranstaltninger/indgreb over for patienten.

Lægeforeningen anerkender, at videregivelse af oplysninger om risikoadfærd i alvorlige tilfælde kan være relevant, men vi mener ikke, at afgrænsning af oplysningspligten i den foreslåede ordning er tilstrækkeligt præcist beskrevet. Det vil være vanskeligt for den enkelte læge at vurdere, hvornår en patient udviser en risikoadfærd, der konkret vurderes at kunne være relevant for styrelsens beslutning. Denne usikkerhed kan på den ene side lede til et retssikkerhedsproblem for lægen, hvis lægen fortolker forpligtigelsen for restriktivt og derfor ikke i tilstrækkelig grad videregiver de oplysninger, som lægen ifølge loven ville være forpligtet til. Modsat kan en for bred fortolkning af oplysningspligten lede til, at lægen videregiver for mange oplysninger og dermed kompromitterer patientens privatliv mere end nødvendigt. Denne risiko for, at lægen videregiver for meget information, er nærliggende, fordi bestemmelsens kriterium for videregivelsesforpligtelsen er det meget åbne udsagn, at lægen vurderer, at oplysningerne om patientens adfærd ”kunne være relevant” for styrelsens beslutninger.

Samlet set er der behov for en meget præcis og forståelig beskrivelse af de forpligtigelser, der følger af den forslåede § 43, stk. 2, og Lægeforeningen mener ikke, at dette er afspejlet i lovudkastet.

§ 43, stk. 5 og § 45 – Bemyndigelser er for brede og bør præciseres
I § 43, stk. 5, forslås det, at sundheds- og ældreministeren kan fastsætte regler om fysiske og juridiske personers oplysningsforpligtelser, ud over de oplysningspligter, som er fastsat i stk. 1-3, hvis det er nødvendigt for at hindre udbredelse af eller smitte med en alment farlig eller samfundskritisk sygdom. Regler om oplysningspligter kan omfatte pligt for fysiske og juridiske personer til at afgive oplysninger til offentlige myndigheder og til private.

I § 45 gives der en bemyndigelse til, at Sundhedsstyrelsen kan fastsætte regler om, at det påhviler regionsråd, kommunalbestyrelser, autoriserede sundhedspersoner og de private personer eller institutioner, der driver sygehuse, eller som i andet regi udfører laboratorieanalyser, at videregive personoplysninger vedrørende smitsomme sygdomme omfattet af lovens § 2 til de centrale sundhedsmyndigheder. Det foreslås også, at Sundhedsstyrelsen kan fastsætte regler om, at det påhviler regionsråd, kommunalbestyrelser, autoriserede sundhedspersoner og de private personer eller institutioner, der driver sygehuse, eller som i andet regi udfører laboratorieanalyser, at videregive prøvemateriale, eller analyseresultatet af helgenomsekventering af virus eller lignende analyser af prøvemateriale fra prøver, der konstaterer, at en person lider af en smitsom sygdom omfattet af lovens § 2, til de centrale sundhedsmyndigheder.

Lægeforeningen mener, at de bemyndigelser, som foreslås i § 43 stk. 5, og i § 45, stk. 1 og 2, er for brede og bør præciseres eller erstattes af bestemmelser med et mere konkret indhold.

§ 47 – Bemyndigelse er for bred og bør præciseres
Den bemyndigelsesbestemmelse, som foreslås i § 47, gælder alle smitsomme sygdomme, som er omfattet af lovforslagets § 2, og således også sygdomme, som hverken er farlige for enkeltpersoner eller en trussel imod samfundet. I det lys mener Lægeforeningen ikke, at det er rimeligt at give ministeren en så bred bemyndigelse, som det fremgår af lovudkastet – herunder bemyndigelse til at fastsætte regler, der kan fravige regler fastsat i medfør af anden lovgivning. Lægeforeningen mener således, at denne bemyndigelse bør præciseres både i forhold til, hvornår ministeren kan fastsætte nye regler, og i hvilket omfang disse regler kan fravige anden lovgivning. 

Lægeforeningen anerkender, at en sådan indsnævring af bemyndigelsen kan betyde, at der kan opstå situationer, hvor det ville være relevant at fastsætte nye regler for behandling af personoplysninger, men hvor ministeren ikke har hjemmel til at fastsætte disse. I sådanne situationer må ministeren anmode Folketinget om at få tilpasset bemyndigelsen, så den dækker det konkrete behov.

Med venlig hilsen

Camilla Noelle Rathcke
Formand